我国输配电价改革若干问题及政策建议

  理清普遍服务政企责任,建立普遍服务长效机制

  发达国家实现电力普遍服务一般有三种方式,一是通过交叉补贴方式解决,通常在一体化或自然垄断企业内部实现;二是通过发展分布式可再生能源来解决偏远地区无电户用电问题;三是建立以电力普遍服务基金为核心的电力普遍服务补偿机制。结合我国电力改革与发展的实际,建议建立电力普遍服务基金,保障电力普遍服务的顺利实施。

  完善普遍服务法律机制,理清政企责任。目前,我国仍未建立完备的电力普遍服务补偿机制,电力普遍服务的概念仍不统一,普遍服务的责任主体、实施主体不清,服务内容和方式等制度规定仍然缺失。建议在法律层面明确提出建立电力普遍服务补偿机制,设立电力普遍服务基金。出台电力普遍服务相关配套文件,明确电力普遍服务的内涵、服务对象、服务标准、服务范围,明晰普遍服务的责任主体、实施主体及权责义务,制定电力普遍服务规划、目标和实现方式。出台电力普遍服务基金管理办法,建立电力普遍服务基金管理机构,细化招标办法,明确监管主体、监管内容、监管标准,规定奖惩措施。

  建立电力普遍服务长效机制,保障中西部地区长期稳定发展。从国际做法看,电力普遍服务基金的资金来源主要有两类,一是电价附加,即从终端用电用户的电价中收取电价附加,构成普遍服务基金;二是借助财政拨款或从各电力企业的营业收入中按一定比例提取,以作为普遍服务基金。

  从我国国情出发,短期内建议仍然通过电网企业内部“东西帮扶”的方式来支援中西部偏远地区电网建设,考虑当前电网企业开展内部帮扶时存在的实际问题,建议价格主管部门在核定输配电价时,允许将帮扶成本计入帮扶省份准许总收入、通过帮扶省份输配电价予以回收,同时,建议财税主管部门对帮扶资金在省级电网之间流出、流入时免征所得税,提高内部帮扶效率。

  长期来看,建议建立国家层面的电力普遍服务基金,打造科学合理的电力普遍服务的长效机制,针对电价承受能力较差的中西部偏远地区给予税收优惠和运营补贴,并对服务标准、资金来源和成本补偿机制进行明确。

  降低政府基金及附加比重,加强对转供电环节监管

  电力作为商品本应该执行市场交易规则,不应承担商品之外的特殊功能,电价中的基金附加是因不同阶段的特殊需求制定出台的,随着电力市场化改革推进,这些特殊政策应当逐步取消或合理归位,还原电力的商品属性。

  此外,转供电经营者本质上仍然属于供电环节,本身并无定价权,应严格执行国家制定的价格政策、传导国家的调价措施并接受国家监管,做好供电“最后一公里”服务。建议国家针对转供电环节出台明确的措施办法,加强对转供电经营行为的规范和监管,进一步明确转供电经营者电费收取方式,要求按公平、公开的原则向所有用户合理分摊电费。避免在电价传导的最后一公里产生灰色地带,影响国家各类调价政策的顺畅传导。

  在改革的初期阶段,应切实做好电价核定与电网投资、电量增长、降低电价水平等问题的有效衔接,针对存在问题灵活施策、及时调整,保证电网企业合理的收益水平,确保电力系统长期稳定可靠运行。

  尽快建立平衡账户的具体管理细则及实施细则。输配电价平衡账户设立目标是保障电网企业利润处于合理、稳定水平,既避免电网企业凭借垄断地位获得超额垄断利润,又不至于导致电网企业发生政策性亏损,保障改革稳步推进。根据试点经验,建议将平衡账户设定在电网企业,由政府价格部门监督和调整使用。平衡账户调整机制触发比例可根据各省市实际情况设定为6%至10%,最大限度减少调价的频次,符合核价周期中的各方预期。平衡账户调整周期可设定为一年,与会计核算周期相一致,有利于各方稳定经营。

  对于计划外的新增政策性投资提出明确解决方案。针对电网作为实际出资方(归属权属于电网企业)的政策性有效资产,应将其纳入输配电价核定的合理成本,并予以计提收益。

  跨省跨区输电线路输配电价建议采用两部制电价形式。电量电费反映输电服务的成本,容量电费反映可靠供电、事故备用等安全服务的成本。此外,尽快将两部制价格实施范围扩大到一般工商业用户,一定容量以上的工商业用户尽快执行两部制电价,促进工商业用电合理反映供电成本。

  完善电网企业考核制度,疏解监管与考核间矛盾

  目前,国务院国资委对电网企业考核是按照商业二类企业标准进行的,针对新型监管模式和传统绩效考核体系之间的矛盾,建议尽快完善和创新对电网企业的绩效考核机制,调整经营指标在考核中所占的权重,使电网企业回归专注于提供输配电服务的功能定位,调整电网企业的经营考核方向。

  突出电网公益属性。在输配电价改革背景下,激励性管制的概念将逐步引入,而激励考核指标以投资精准度、用户满意度以及供电可靠性等指标为准。因此应进一步在考核体系中体现相关监管指标,体现电网公益性的特点,理顺自身发展与指标考核之间的关系。

  突出发展质量指标。电网作为基础产业,发展要有前瞻性、宏观性、策略性。我国电力消费水平相对于发达国家还偏低,未来电网发展建设的任务还很繁重,电网的发展指标更能体现电网企业持续经营的需要,更能体现企业作为社会运行一份子应承担的角色和责任,也更能体现政府对企业的定位。建议在电网企业考核指标中突出发展质量指标的权重,强调企业的科学可持续发展。

  完善绩效考核体系。目前,国资委对电网企业的考核指标以财务指标为主,主要涉及资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润等会计要素,建议加强相关指标关系的研究,做好指标之间的协调工作,基于监管体系,调整考核指标体系。

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我国输配电价改革若干问题及政策建议

发布时间:2018-12-10   来源:《中国电力企业管理》

  理清普遍服务政企责任,建立普遍服务长效机制

  发达国家实现电力普遍服务一般有三种方式,一是通过交叉补贴方式解决,通常在一体化或自然垄断企业内部实现;二是通过发展分布式可再生能源来解决偏远地区无电户用电问题;三是建立以电力普遍服务基金为核心的电力普遍服务补偿机制。结合我国电力改革与发展的实际,建议建立电力普遍服务基金,保障电力普遍服务的顺利实施。

  完善普遍服务法律机制,理清政企责任。目前,我国仍未建立完备的电力普遍服务补偿机制,电力普遍服务的概念仍不统一,普遍服务的责任主体、实施主体不清,服务内容和方式等制度规定仍然缺失。建议在法律层面明确提出建立电力普遍服务补偿机制,设立电力普遍服务基金。出台电力普遍服务相关配套文件,明确电力普遍服务的内涵、服务对象、服务标准、服务范围,明晰普遍服务的责任主体、实施主体及权责义务,制定电力普遍服务规划、目标和实现方式。出台电力普遍服务基金管理办法,建立电力普遍服务基金管理机构,细化招标办法,明确监管主体、监管内容、监管标准,规定奖惩措施。

  建立电力普遍服务长效机制,保障中西部地区长期稳定发展。从国际做法看,电力普遍服务基金的资金来源主要有两类,一是电价附加,即从终端用电用户的电价中收取电价附加,构成普遍服务基金;二是借助财政拨款或从各电力企业的营业收入中按一定比例提取,以作为普遍服务基金。

  从我国国情出发,短期内建议仍然通过电网企业内部“东西帮扶”的方式来支援中西部偏远地区电网建设,考虑当前电网企业开展内部帮扶时存在的实际问题,建议价格主管部门在核定输配电价时,允许将帮扶成本计入帮扶省份准许总收入、通过帮扶省份输配电价予以回收,同时,建议财税主管部门对帮扶资金在省级电网之间流出、流入时免征所得税,提高内部帮扶效率。

  长期来看,建议建立国家层面的电力普遍服务基金,打造科学合理的电力普遍服务的长效机制,针对电价承受能力较差的中西部偏远地区给予税收优惠和运营补贴,并对服务标准、资金来源和成本补偿机制进行明确。

  降低政府基金及附加比重,加强对转供电环节监管

  电力作为商品本应该执行市场交易规则,不应承担商品之外的特殊功能,电价中的基金附加是因不同阶段的特殊需求制定出台的,随着电力市场化改革推进,这些特殊政策应当逐步取消或合理归位,还原电力的商品属性。

  此外,转供电经营者本质上仍然属于供电环节,本身并无定价权,应严格执行国家制定的价格政策、传导国家的调价措施并接受国家监管,做好供电“最后一公里”服务。建议国家针对转供电环节出台明确的措施办法,加强对转供电经营行为的规范和监管,进一步明确转供电经营者电费收取方式,要求按公平、公开的原则向所有用户合理分摊电费。避免在电价传导的最后一公里产生灰色地带,影响国家各类调价政策的顺畅传导。

  在改革的初期阶段,应切实做好电价核定与电网投资、电量增长、降低电价水平等问题的有效衔接,针对存在问题灵活施策、及时调整,保证电网企业合理的收益水平,确保电力系统长期稳定可靠运行。

  尽快建立平衡账户的具体管理细则及实施细则。输配电价平衡账户设立目标是保障电网企业利润处于合理、稳定水平,既避免电网企业凭借垄断地位获得超额垄断利润,又不至于导致电网企业发生政策性亏损,保障改革稳步推进。根据试点经验,建议将平衡账户设定在电网企业,由政府价格部门监督和调整使用。平衡账户调整机制触发比例可根据各省市实际情况设定为6%至10%,最大限度减少调价的频次,符合核价周期中的各方预期。平衡账户调整周期可设定为一年,与会计核算周期相一致,有利于各方稳定经营。

  对于计划外的新增政策性投资提出明确解决方案。针对电网作为实际出资方(归属权属于电网企业)的政策性有效资产,应将其纳入输配电价核定的合理成本,并予以计提收益。

  跨省跨区输电线路输配电价建议采用两部制电价形式。电量电费反映输电服务的成本,容量电费反映可靠供电、事故备用等安全服务的成本。此外,尽快将两部制价格实施范围扩大到一般工商业用户,一定容量以上的工商业用户尽快执行两部制电价,促进工商业用电合理反映供电成本。

  完善电网企业考核制度,疏解监管与考核间矛盾

  目前,国务院国资委对电网企业考核是按照商业二类企业标准进行的,针对新型监管模式和传统绩效考核体系之间的矛盾,建议尽快完善和创新对电网企业的绩效考核机制,调整经营指标在考核中所占的权重,使电网企业回归专注于提供输配电服务的功能定位,调整电网企业的经营考核方向。

  突出电网公益属性。在输配电价改革背景下,激励性管制的概念将逐步引入,而激励考核指标以投资精准度、用户满意度以及供电可靠性等指标为准。因此应进一步在考核体系中体现相关监管指标,体现电网公益性的特点,理顺自身发展与指标考核之间的关系。

  突出发展质量指标。电网作为基础产业,发展要有前瞻性、宏观性、策略性。我国电力消费水平相对于发达国家还偏低,未来电网发展建设的任务还很繁重,电网的发展指标更能体现电网企业持续经营的需要,更能体现企业作为社会运行一份子应承担的角色和责任,也更能体现政府对企业的定位。建议在电网企业考核指标中突出发展质量指标的权重,强调企业的科学可持续发展。

  完善绩效考核体系。目前,国资委对电网企业的考核指标以财务指标为主,主要涉及资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润等会计要素,建议加强相关指标关系的研究,做好指标之间的协调工作,基于监管体系,调整考核指标体系。

      关键词:电力, 输配电,电价,电改


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