首轮电价核定尚存不足，需要增加调整机制

　　我国输配电价改革试点地区暂定输配电价格核定周期为3年，核定参数以历史和预测数据为基础。现阶段，影响经济阶段性增长因素比较复杂、改革措施存在不确定性，输配电价核定也应统筹考虑各类变化因素，增加灵活的调整机制。

　　电价平衡账户未实体化运作。2014年，在深圳的输配电价改革试点办法中，首次提出了建立平衡账户概念。平衡账户是为满足电力市场建设需要，保持销售电价相对稳定，妥善处理电力产业链各类企业与电力用户利益关系而设立的账户。电网企业输配电实际收入与准许收入之间的差额，通过平衡账户进行调节，多出部分进入平衡账户，不足部分由平衡账户弥补。可见，设立输配电价平衡账户可以稳定电价，保证电网企业投资成本的合理回收。其一，当输配电价核定初期确定的电量增长与周期内实际不符，需要增加（减少）输配电投资等一些不确定事件发生时，实际收入和准许收入的缺口可以由平衡账户进行弥补；其二，平衡账户作为“蓄水池”和“调节器”，还可以起到稳定销售电价的作用，是保障“准许成本加合理收益”输配电价机制落实的重要保证。

　　但是，现有平衡账户并未实际起到预期“蓄水池”和“调节器”的作用，一方面，各地电网投资的成本归集标准不一，差距较大，当周期内电力实际增速与预期不符时，增加（减少）的电网投资成本如何规范化传导到销售电价或者通过蓄水池调节的实施细则缺位；另一方面，当出现平衡账户持续亏空时缺乏相应的管理办法，无法实现资金的自我平衡。

　　新增政策性资产的计提问题存在争议。为了解决电力发展不平衡、不充分问题，电网企业按照国家部署加大配网、农网建设投资，这部分投资很大程度上属于社会福利性投资，并不能带来与投资匹配的电量增长，同时还挤占了监管周期内电网企业的投资空间。另外，随着能源绿色转型发展需要，新增“煤改电配套投资”、“电动汽车发展配套投资”、“清洁能源接入投资”以及其他政策性配套投资等。根据规定，当电网企业实际投资额低于规划投资额时，对差额投资对应的准许收入的70%予以扣减，反之，差额投资对应的准许收入不再上调。若新增的政策性投资不能全额及时纳入当期可计提收益的有效资产，及时调整电网企业准许总收入和输配电价，这将持续推高电网资产负债率，带来沉重的财务成本，严重影响电力可持续发展能力。

　　两部制输配电价制度亟待完善。面对新能源上网电量逐年增加、季节性电量波动较大，电力市场交易规模逐步扩大，电力现货和辅助服务产品将陆续入市交易等新趋势，为了保障电力系统安全稳定运行、电网企业的运维能力，进一步挖掘输电线路容量空间潜力，扩大清洁能源季节性、日内的消纳规模，与电力市场交易品种不断丰富的规则相结合，有必要进一步扩大包括跨区、跨省和省内的两部制电价覆盖范围，并根据现实情况逐步完善两部制电价的相关机制。

　　监管与考核目标不统一，电网企业处境尴尬

　　输配电价改革以后，政府逐步建立了以电网有效资产为基础，以“准许成本加上合理收益”为主要原则，对输配电的收入、成本、价格进行全范围直接监管的新模式，并形成了“事前核定电价、事中监管投资、事后成本监审”的闭环监管体系。

　　在接受政府电价监管的同时，作为国有大型企业，电网企业经营又受到国务院国资委对盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长的明确考核要求。国资委对电网企业的绩效考核内容与建立输配电价核定的新机制、新要求并不完全一致，导致各目标难以协调统一，例如输配电价规制的准许回报率与国资委考核的利润率、资产收益率等指标并不一致。

　　针对输配电价改革的有关政策建议

　　改交叉补贴暗补为明补，逐步解决电价交叉补贴问题

　　当前，我国电价矛盾突出表现为工商业电价水平虚高，而居民电价大幅低于供电成本。随着电力体制改革逐步深入以及降低工商业电价目标的提出，交叉补贴的有效评估与合理优化已经成为推进电力体制改革的必要条件以及进一步创造经济增长新动能的关键问题。

　　适时推出针对“妥善处理交叉补贴问题”的顶层设计文件。交叉补贴问题由来已久且极为复杂，妥善处理交叉补贴、理顺电价机制绝非一朝一夕能够完成，建议以输配电价改革为契机，改隐形暗补为明补，并逐步减量、取消工商业对居民补贴为改革发展方向，提出分阶段解决电价交叉补贴的指导意见和时间表，从顶层设计上加以规范和细化，各地方政府再根据自身禀赋条件做出具体安排。

　　短期内，建议在现有补贴规模不扩大的基础上，理清交叉补贴总水平并改为明补的补贴路径；从中期看，要建立妥善处理交叉补贴的长效机制，建立明补基金或税制，进一步完善居民阶梯电价制度；从长期看，逐步减量、取消工商业对居民电价补贴，逐步建立按用户用电负荷率定价的机制。

　　完善居民阶梯电价制度，积极减少交叉补贴。在我国，既要实现居民整体电价水平与合理的供电成本相符，又要解决贫困人群用电的补贴问题，就需要合理的设计每一档的用电量门槛，最大程度避免将低收入居民排除在补贴范围之外，或者将高收入居民纳入补贴之内的设计误差。三档阶梯电价的设置应体现出基本用电、合理用电和奢侈用电的差别，充分发挥价格信号的作用，通过低电价补贴低收入人群，同时让高收入人群以反映合理供电成本的价格消费电力，实现补偿成本与公平负担相结合。

　　居民用电价格总体上要逐步反映供电成本，同时兼顾不同收入居民的承受能力，用电少的居民少负担，用电多的居民多负担。现阶段，建议适当降低第一档电量的门槛，并适当提高第二档阶梯的价格，使第二档、第三档电价能够合理反映供电成本，在保障大多数居民基础用电的基础上，使电价逐步反映电力资源的合理价值，引导居民节约用电，切实减少工商业交叉补贴的负担。

　　加强监管，督导各利益主体承担相应的电价交叉补贴责任。从实际国情考虑，我国还需要在一定时期内保留一部分电价交叉补贴，短期内并不具备完全取消的条件。现阶段，建议国家加强监管，稳定电价交叉补贴来源，避免交叉补贴产生较大缺口。此外，还应督导各利益主体承担相应的电价交叉补贴责任。一是地方电网、增量配电网与省级电网具有平等的市场地位，配电网企业应按照相同的原则和标准承担政策性交叉补贴和政府性基金及附加；二是自发自用自备电厂供电的用户，要公平承担社会责任，特别是燃煤自备电厂，须按照当地现行交叉补贴标准缴纳交叉补贴加价。