编者按：自2015年电力体制改革中发9号文件颁布以来，我国深化电力体制改革全面推进，各项工作均取得阶段性成果。中发9号文件配套文件《关于推进输配电价改革的实施意见》进一步明确了要核定、发布和执行独立的输配电价，这对加强输配电业务监管以及转变电网企业经营模式、推动电力市场交易具有重大意义。

　　作为践行“管住中间、放开两边”改革主旨的关键环节，本次输配电价改革既是标志着我国第一次形成独立输配电价体系，实现基于规则的现代监管的里程碑事件，同时还关系着电力市场化改革、增量配电改革、售电侧改革等其他专项改革的推进进程。

　　2018年8月，由中国电力企业联合会牵头，联合电网企业、发电企业共同组成调研课题组，对全国输配电价核准、发布、执行情况进行了深入调研，并撰写了《输配电价改革情况调研报告》。本文特节选该报告中“问题及对策”章节内容，以供读者参考。

　　课题组组长、中电联行业发展与环境资源部副主任薛静认为，我国首轮省级电网输配电价已核定公布，区域电网定价在省级电网输配电价核定基础上作了进一步明确，专项输电线路工程定价办法对价格计算方法和价格形式作了规定，地方电网和增量配电网的定价办法、调整机制和结算制度也有了具体要求。至此，我国基本建立了涵盖省级电网、区域电网、跨区跨省专项工程、地方和增量配电网的输配电价体系以及对其各环节实施成本监审机制，从无到有实现了前所未有的突破，为电力市场建设奠定了坚实的基础，并向实体经济释放了改革红利。

　　同时，薛静也指出，在输配电价核定、成本监审政策和具体配套措施中尚存在着一定的问题和不足，需要随着改革的不断深化，逐步改变交叉补贴的方式、厘清普遍服务政企职责、降低政府基金及附加比重、加强对转供电环节的监管，并统筹考虑输配电价核价细则，在保障电网企业合理收益的同时，完善电网企业考核制度，疏解监管与考核间的矛盾。

　　输配电价改革过程中存在的主要问题

　　隐形交叉补贴存在，虚高了工商企业电价

　　首轮输配电价核定，并没有明确各地交叉补贴规模和处理方式，不同用户间、不同地区间的电价交叉补贴仍然在扭曲着电价体系、抑制资源配置的效率，对居民和农业的交叉暗补现象在严重侵蚀工商企业的合理利润，提高工商企业市场竞争能力的空间受限。

　　长期存在的隐形交叉补贴规模较大，导致工商企业电价虚高，且挤占了工商业电价进一步下降空间。多年来，随着煤电联动、环保电价、可再生能源电价附加等政策出台，我国工商业电价历经多次调整，价格水平逐渐提高。2015年以来，国家实施供给侧结构性改革的一些列举措，适当降低了工商业度电交叉补贴水平。但是从全社会用电量构成看，工商业用电比重逐年在下降，居民用电量比例在持续上升。居民用电量比例提高说明需要交叉补贴的电量规模在逐渐增大，也就意味着用电量比例逐步下降的工商业用户承担着电量比重越来越高的农业和居民用户电价交叉补贴，挤占了进一步降低工商业电价的空间。

　　2017年，我国工商业用户补贴居民农业的政策性交叉补贴规模约2700亿元，居民和农业享受电价交叉补贴平均约每千瓦时27分，工商业承担电价交叉补贴平均约每千瓦时7.4分。其中：国家电网区域的工商业电量约29500亿千瓦时，承担电价交叉补贴平均约0.075元/千瓦时，交叉补贴规模为2200亿元；南方电网区域的工商业电量约6590亿千瓦时，承担电价交叉补贴平均约0.067元/千瓦时，交叉补贴规模为440亿元。尽管工商业电价近两年有所下降，但随着居民、农业用电占比逐年提高，交叉补贴总规模没有下降，甚至在逐年提高。

　　此外，在补贴规模日益增加的环境下，自发自用自备电厂的供电用户因为历史原因尚没有承担交叉补贴责任，进一步加大了公共电网供电的工商业用户交叉补贴负担。国家政策对于自发自用自备电厂供电用户承担社会责任一直有明确的规定，但由于缺乏具体执行细则和监管手段，在中央利益与地方利益协调不够情况下，自发自用自备电厂供电用户的社会责任承担问题仍无法具体落实。

　　现行居民阶梯电价制度对于缓解交叉补贴压力收效甚微，且没有完全体现出公平负担的原则。2006年以来，我国连续12年没有提高居民、农业用电价格。2012年以后推行的居民阶梯电价政策，不仅有引导社会各界节能的意义，从本意上也有缓解部分交叉补贴压力的初衷。但从目前的阶梯电价结构设置来看，第一、二档的电量覆盖面基本超过了90%，各阶梯的电价设置区分度不高，阶梯电价发挥缓解补贴作用相当有限。

　　现行三档阶梯电价机制下，由于第一、二档电量水平设置的较高，使得大部分高收入人群基本落在前两个档次上，享受着第一、二档次有交叉补贴的较低电价优惠。另外，由于各档次电价差不是很大，造成了“用的电越多，享受的工商业补贴越多”。

　　由于现行阶梯电价的设置问题，工商业承担补贴的一部分流向了高收入人群，从而没有达到缓解交叉补贴压力的初衷，既没有体现公平负担的原则，也没有合理体现电能资源的价值，不利于节约资源和环境保护。

　　政府对电力市场的过多干预，不利于还原电力的商品属性。各国在社会经济不同发展阶段对电力产品及其服务的商品属性还是公共产品属性或者两者兼之的选择运用，是针对经济发展、社会效益、民众福利的综合考量后确定的，不同发展阶段可能选择不同。2002年以来，我国电力供应由短缺转为基本满足并实现略为富余的格局，“政企分开、厂网分开”也已完成，政府和企业的组织界面已基本清晰。若政府仍抓着投资审批和产品定价等关键经营要素不放，仍然将电价作为宏观调控、转移支付和推行产业政策的工具，电力产品的属性则徘徊于商品和准公共品之间，扭曲的价格无法提供有效的经济信号，无法实现对电力投资、建设以及消费市场引导，政府也不免会陷入交叉补贴的迷局，难以公正抉择交叉补贴的解决方案，供给侧改革红利难以更大规模地释放。

　　长远来看，应逐步减少政府对电力市场的过度干预，推动电价体系透明化，使输配电价真实反映成本结构特征，即逐步走向高电压等级低电价、低电压等级高电价的国际惯例，逐步剥离工商业电价中隐形的交叉补贴项目，独立并公开明确居民电价补贴项目，改隐形暗补为明补，并通过逐步提高居民价格、完善阶梯电价机制，逐步减量并最后取消对居民电价的补贴，真实、透明地反映供电成本，从而进一步发挥价格信号的作用，实现价格对电力投资、建设以及消费市场的正确引导。