普遍服务投入需求巨大，传统模式难以长期维持

　　随着电力市场化改革的深入推进，电力普遍服务承担主体和资金来源不明确的问题逐渐显现，亟需通过改革建立以电力普遍服务基金为核心的补偿机制，明确普遍服务承担主体和资金来源，妥善处理交叉补贴问题，确保电力普遍服务需求得以满足，助力电力体制改革顺利推进。

　　电力普遍服务主体责任亟待从法律层面进行明确。在我国政企不分、厂网不分的时期，政府通过电力企业履行其普遍服务的职责。但是随着电力体制改革的深化，政企分开后，电力企业作为市场主体的发展目标与普遍服务的基本原则存在一定的冲突，故对于履行电力普遍服务的主体责任亟待明确。

　　从《中华人民共和国电力法》第八条、第十二条可以看出，政府实际上是实施电力普遍服务的责任主体，政府在电力普遍服务中要体现出主导、组织和推动的作用。电力企业在政府的引导和监管下对普遍服务的对象提供相应的用电服务，所以电力企业是我国电力普遍服务的实施主体。

　　当前时期，若依然政企职能不分，既不符合改革的大势，也不符合社会主义市场经济建设的实际需要。企业是市场运行的直接参与者，政府的电力普遍服务法律义务虽然必须通过国有电力企业的具体市场行为来实现，但政府责任不能由国有企业全力承担，企业所担当的还应当是具体的市场经营责任和有限度的公益性法律责任。换言之，电力企业作为市场经营主体，通常有意愿在电力设施建设成本低、人口密集的经济发达地区和城市地区投资，但对于偏远地区，追求经济效益的目标与普遍服务的需求不相适应。

　　为使普遍服务能够顺利实施，保障普遍服务受体的权利，国家有必要出面实施干预，通过明确普遍服务主体责任、建立普遍服务机制、出台补贴措施等方式保障普遍服务目标实现。

　　地区经济发展不平衡，资金问题掣肘中西部偏远地区长期可持续发展。2002年电力体制改革以来，电力普遍服务资金主要通过交叉补贴来解决。一方面是工商业用户补贴农业、居民用户，另一方面是不同经营区域的电力企业之间的补贴，如城市补贴农村、东部省份补贴西部省份、同一个省份内赢利地区补贴亏损地区等。

　　多年来，在不同经营地区间的交叉补贴模式下，电网企业作为统筹协调交叉补贴资金的平台，通过现金捐赠或代建专项输变电工程等形式实现东部地区电网企业对西部省份电网企业进行援助。输配电价改革后，各省级电网被作为独立核价主体进行输配电价核定，电网资产权属范围、成本和收益水平都受到严格监管，这种传统的“东西帮扶”模式将难以为继。

　　长远来看，地区间发展不平衡的事实客观存在，供电偏远地区确实面临投资规模大、运维成本高、电费回收难的问题。在输配电价改革现状下，若不通过“东西帮扶”等措施，且没有专门保障中西部发展的普遍服务基金，仅靠中西部地区自身谋求发展，无形中将对偏远地区的投资能力造成巨大压力。同时，在现行输配电价核定机制下，当地电网企业的巨额投资都将计入电网输配成本，将进一步拉高中西部地区输配电价水平，对当地以及下游电力用户用电造成更大负担。

　　基金附加水平仍较高，转供电经营行为亟待规范

　　在目前电价的基础上，政府出台并由电网企业代征了7项（其中2项2017年已取消）政府性基金及附加，分别为重大水利工程建设基金、大中型水库库区移民后期扶持资金、小型水库库区移民后期扶持资金、农网还贷资金、可再生能源电价附加、城市公用事业附加费（已于2017年4月起取消）、工业企业结构调整专项资金（已于2017年7月起取消）。

　　以国家电网公司2017年的电价数据为例，平均销售电价（含基金与附加）为653.9元/千千瓦时，政府基金与附加为33.6元/千千瓦时，政府基金与附加占比为5.14%。

　　从目前情况看，主要存在两类问题。一是各地区的电价基金附加征收标准差异性较大，管理模式也存在较大自主性，导致各地输配电价的基金附加水平差异很大，不利于形成各地反映电力成本和供求关系的合理价格，阻碍电力市场跨区、跨省交易，不利于电力资源的优化配置。二是在国家取消了部分基金及附加之后，部分产业园区、商业综合体等转供电经营者，并未及时贯彻国家降价措施，甚至存在在国家规定销售电价之外乱加价行为，以至于部分电力用户并未切实享受到国家降低工商业电价的红利，国家对于转供电环节应加强监管，避免形成价格传导的灰色地带。