习近平总书记在2020年12月《气候雄心峰会》上指出，我国将采取更加有力的政策和措施，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。可以说，碳达峰和碳中和是我国“十四五”时期必须着手推进的一项重点工作。
我国作为最大的发展中国家，发展不平衡、不充分问题突出，要实现新达峰目标与碳中和愿景，任务十分艰巨。目前, 我国关于城市的低碳建设正处于方兴未艾阶段, 理论研究大量涌现, 尤其是在构建城市低碳发展评价指标体系方面做了许多工作。但是在指导具体的城市低碳建设过程中, 这些研究起到的作用仍然比较小, 迫切需要低碳城市建设评价工作规范化, 让决策者、管理者、企业和民众更加明确低碳发展的目标体系、评价标准、行动计划和发展路线图, 以此引导城市将低碳发展的理念落实到城市规划、城市建设, 以及城市管理的各个环节。
一、低碳城市评价研究状况
长期以来, 西方发达国家在城市的生态建设、低碳建设方面一直走在世界前列, 但是并没有在国家和城市层面上, 形成系统性的评价方法与管理手段。我国比较早地提出以可持续发展战略作为重要的发展战略, 并提出以科学发展观为指导, 在大范围和较高层次开展低碳社会建设。在这样的发展背景下, 全国各地开始了大量低碳城市、低碳示范区的建设。然而, 直到目前为止仍没有建立起一套具有普适性的城市低碳发展体系, 以此更好地指导城市的低碳建设。
随着低碳城市建设的快速发展, 低碳城市建设的评价指标体系成为研究热点。由于对低碳城市建设的不同理解, 以及出于不同研究目的的需要, 国内外关于低碳城市的评价指标体系丰富多样。国内的相关研究成果主要以以下三种形式呈现:
一是学者在学术期刊上发表的学术论文。这类论文主要探讨低碳城市评价指标体系建立的原则、指标选取的依据、指标无量纲化的方法, 以及指标权重的设定, 并结合某一具体城市进行案例分析。这些研究以学术探讨为主, 缺乏实践检验, 因而影响力较为有限;
二是一些学术团体独自或者联合推出的与生态、绿色、低碳和可持续发展相关的城市评价指标体系。这些研究目标指向范围更广, 影响力也相对较大, 但是其低碳指向性不强;
三是多城市低碳发展水平综合评价研究。这类研究通常的做法是构建评价指标体系, 设定权重, 并对城市低碳发展水平进行排序。但是, 不同规模类别和资源禀赋的城市是否具有可比性值得商榷。
实践表明, 构建评价指标体系之前, 必须首先明确指标体系构建的目的是用于考核评价还是用于规划建设, 抑或兼具两种功能?是评价发展现状还是评价努力程度, 还是二者兼顾?指标体系只是用于城市之间的相对比较 (如排序) , 还是用于指导具体城市的实践工作?这些最基本的前提问题必须首先回答。
二、低碳城市评价工作指南
本文提出的低碳城市建设评价的基本思想是“评建结合”。即:将“评价”与“建设”有机结合, 从而达到低碳城市规划建设与低碳城市评价管理的统一。为此, 在充分借鉴国内外相关研究的基础上, 建立低碳城市建设评价体系。
第一:明确城市低碳发展的目标。
城市低碳发展的目标并不是为了减排而遏制城市的发展, 而是要全面引导和改善城市各个领域的发展趋势, 使得整个城市的发展能够更加可持续。通过系统性的、分领域的发展目标的确定, 形成城市低碳发展的目标体系, 使城市决策和管理部门能够把握城市的低碳发展, 从而在城市的各个领域上进行权衡和综合考虑。在这里, 主要包括五大领域:低碳能源、低碳产业、低碳建筑、低碳交通、低碳消费。即:把评价的领域限定在上述五个方面。
第二:建立分类指导的个性化评价体系。
我国的各个城市发展路径和结构存在很大差异, 如何在研究共性规律的基础上进行适度分类, 体现城市发展的个性, 也是低碳城市研究的当然内容, 因为无个性即无共性。然而, 如何构建一个理想化的低碳城市, 分析研究现有城市如何通过低碳建设或“改进”逐渐接近于“理想化”, 是摆在全社会面前的现实课题。对于不同类型的城市低碳发展进行评价和“改进”, 涉及到城市经济、社会以及生产生活的方方面面, 并不容易实现, 必须要在科学理论指导的基础上进行实践, 评价与建设相结合, 以评价促发展。本文认为, 由于城市的地域特点和资源禀赋不同, 所以可以按“资源型城市”和“一般型城市”两大类来进行讨论。前者不必说，后者是按最新的以城市常住人口为统计口径的城市规模划分标准。 把评价的客体进行分类, 不仅有利于城市之间的对比和让公众比较满意地接受评价结果 (注:不同规模类别的城市放在一起是没有可比性的) , 而且也兼顾了对象城市本身的禀赋, 体现了“以人为本”的科学发展观的中心理念。
第三:建立一个可以量化的评价指标体系框架。
“评建结合”的低碳城市建设评价体系, 要求指标体系不仅要反映城市低碳发展现状, 而且还要能够反映城市向低碳转型的努力程度。前者将构成低碳城市建设评价的核心指标体系, 后者将构成低碳城市建设评价的支持指标体系。具体地说, 前者针对以上提到的五大领域展开。其中, 低碳能源是核心, 是实现城市低碳发展的根本, 直接决定了低碳城市的发展水平;后者主要围绕低碳政策、低碳技术展开。因为低碳政策、低碳技术分别从机制和技术角度, 提供低碳城市发展的社会、法律环境, 以及技术解决途径。换句话说, 前者主要侧重于全面反映城市低碳的建设成果, 后者主要侧重于评估审查城市低碳管理水平。两者联系紧密, 核心指标衡量的是“结果”, 支持指标衡量的是“手段”。
第四:确定低碳城市普适性评价标准。
考虑到国内各城市经济发展水平的差异, 单纯利用相对标准进行评价可能存在局限, 除了现状评价之外, 还需要设定绝对值的评价标准, 为低碳城市建设确立愿景目标。此外, 针对重要时间节点, 如近期、中期、远期, 不同城市的低碳与否, 需要确立明确的评价标准, 这就需要建立普适性的低碳城市评价标准。具体地说, 一是综合考虑全球碳排放约束和核心指标的历史发展规律, 形成普适性的低碳城市评价标准;二是结合我国城市分类给出标准, 通过城市现状评估与普适性低碳城市评价标准的比较对标, 最终可以形成城市重要时间节点的低碳发展路线图。
第五:综合各领域、各项指标得分, 发现问题并为城市未来发展给出建议。
根据城市的综合得分情况, 对照类型差异标准, 了解自身低碳发展的现状与差距, 总结城市低碳行动与低碳管理的成果, 从中发现问题, 找出优势和劣势, 帮助城市制定今后的具体行动方案, 指导城市最佳低碳实践。同时, 可以分析城市在低碳发展中的短板在哪里, 从而使城市的规划与管理更加具有针对性, 更好地实现低碳城市的发展目标。
以上按照低碳城市建设的机理, 把评价有机融入到低碳城市建设之中, 使我们看到低碳城市建设的全貌, 看到评价在低碳城市建设中的作用。具体讲, 有以下两个特点:
第一, 完成对低碳城市的现状和努力程度评估, 实现建设动态监控;
第二, 发展评估与未来导向相结合, 便于形成行动建议。
相比以前单一的低碳城市发展水平评价, “评建结合”的低碳城市评价体系内容更加丰富, 对实践的指导意义更大，为新形势下实现新目标提供新的思路方法与路径启示。
(作者杜栋教授系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任，区域和城市(群)高质量发展智库首席专家，中国系统工程学会决策科学专业委员会主任委员。）
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