每一次科技革命,都对人类政治文明的重大转型举足轻重。
第一次工业革命时期,英国社会形成了以工具理性为基础的准科层制组织,相应的政府管理理念及组织形式亦成为世界性的早期治理现代化模板。
第二次工业革命产生了新的动力系统,驱动专业化分工和流水线式生产模式的形成,韦伯意义上的科层制成为全球政府组织的主流形式。
第三次工业革命以计算机和信息通信技术为标志,促进了服务型经济和电子政务的产生,以无间隙政府、新公共管理等政府改革为标志对传统科层制组织形式进行了自我调适。
现在,伴随着信息技术革命走向纵深,新兴科技的快速迭代和渗透,以大数据、人工智能等为代表的技术,将人类社会推向了第四次工业革命。而新技术发展的速度和广度,以及其对经济社会产生的影响,都是前几次工业革命无法匹敌的。
第四次工业革命最显著的特征就在于数字技术的发展和扩散,由此导致物理、数学、生物领域边界的融合,从根本上改变了人们的生活、工作以及交往的方式。并且,再一次深刻影响着国家治理及政府改革创新,以数据驱动和数字治理为核心特征的数字政府建设成为全球政府创新的核心议题。
如今,起步于20世纪90年代的数字政府建设,重新走上了一个关键节点。
在数字时代建立数字政府
数字政府的建立离不开数字时代的框架。
20世纪中叶开始,数字化革命在全球兴起。在过去的几十年中,随着计算能力的大幅提升和相应成本的下降,数字技术得到了长足发展,并且在今天已经形成了一个相互依赖和相互作用的数字技术生态系统,包括物联网、5G、云计算、大数据、人工智能等。
显然,每一个技术的发展都蕴藏着无限的发展机会和应用的可能,而技术之间的相互结合构成的数字技术生态系统,则具有比单一技术发展更强的功能。数字生态系统产生了广泛的经济、社会和政治影响,并推动着整个经济和社会的转型,即数字化转型。
在社会数字化转型背景下,对于以政府为核心的公共部门而言,其面临的压力和挑战更为突出。
一方面,是政府公共部门如何更好地发挥其作用和职能,以解决数字社会所面临的诸多新的问题和挑战,化解新的风险和可能出现的危机,建立一个包容性、值得信赖的和可持续发展的数字社会。尽管这是人类社会共同的挑战,但政府在其中扮演的角色和职责意义重大。
包容的数字社会,不仅仅意味着网络和数字的可及性,更重要的是让每一个人都能够获得数字社会发展的福利。值得信赖的数字社会,是建立在信任基础上的,在数据环境下,隐私、安全、责任、透明和参与都是信赖的基础所在。可持续的发展的数字社会,意味着确保经济、社会、环境的共生和共同发展。
另一方面,是政府如何应对数字经济和社会的转型,建立数字政府,将会为社会创造更大的公共价值。政府作为顶层建筑而存在,所有的政策都要靠政府去推动。因此,政府的数字化转型是一项系统工程,它既是技术变革,也是流程再造的制度变革。
数字政府既是“数字中国”的有机组成部分,也是驱动数字中国其他要素贯彻执行的引擎(比如营商政策、治理环境等)。可以说,数字政府的建立对于缩小数字鸿沟、释放数字红利,支撑党和国家事业发展,促进经济社会均衡、包容和可持续发展,提升国家治理体系和治理能力现代化都具有重要意义。
事实上,政府对于社会数字化转型挑战的不同方面的回应,也对应了数字政府发展的不同方面。
更好地发挥政府的作用和职能,即运用数字技术进行治理,引入新兴治理技术提升政府治理能力,是运用大数据、云计算、物联网、人工智能等新兴技术,可以为政府治理进行全方位的“技术赋能”。政府在社会数字化转型阶段为社会创造更大的公共价值,即运用数字技术赋权社会,提升政府参与和协同能力的价值。
从数字赋能到数字赋权
数字社会的发展对应了数字政府的发展,数字政府的发展也暗藏了社会变革的需求。从数字赋能到数字赋权,数字的政府的建设是一个漫长的过程。
数字政府的第一个阶段是垂直业务系统信息化阶段。在这个阶段,数字政府关注的焦点则是为了使用者的方便和节约成本。整体的生态系统是仍然以政府为中心,技术的焦点是服务导向的结构,政府在网上提供服务,而其服务模式却是被动式的。
垂直业务系统信息化阶段也可以说是电子化政府阶段。从领导方面来看,主要是由政府的IT 部门主导,由技术团队负责执行。衡量绩效的主要指标是网上服务的比例,即通过移动设施提供服务的比例、整合服务的比例以及电子化渠道的应用。
数字政府的第二个阶段将过度至开放政府的阶段。在开放政府阶段,政府服务的模式转向积极主动。数字系统以公民为中心,顾客门户网站更加成熟。整体的生态系统呈现共同创造服务,生态系统面向能够从开放数据获益的外部社会。
技术的焦点转向 API 驱动的结构,主要关注于开发和管理 API(应用程序编程接口),以支持接近大数据。领导力来自数据的驱动,衡量绩效的主要指标是开放数据集的数目以及建立在开放数据上的 APP 的数量。
但不论是垂直业务系统信息化阶段,还是开放政府的阶段,都仍是技术赋能的阶段,也是当前政府数字化转型的阶段。但是,除了数字技术对公共部门的赋能作用,更重要的是数字技术对于公共部门的赋权作用,数字技术对于当前政府的赋权也是未来数字化政府的竞争力所在。
事实上,20年前,互联网先驱尼葛洛?庞帝曾预言,数字化生存天然具有“赋权”的本质,这一特质将引发积极的社会变迁,在数字化的未来,人们将找到新的希望与尊严。
在网络社会,信息技术上升为社会资源再生产与再分配的重要力量。尤其是web2.0技术的普及应用,首当其冲地引发了人与人之间连接方式的革命,使社会资源分配、权力格局、关系模式呈现出迥异于以往社会形态的特征。
与农业社会与工业社会相比,数字技术逻辑对社会的渗透与塑造变现的尤为深刻。在技术与社会的协同进化中,基于互联网的关系网络呈现出显著特征:
一是关系网络的去中心化程度加深。在关系网络中,传统权威、机构和垄断渠道失去了中心地位与控制力,社会的基本单位由组织降解为个体。
二是大量随机的“弱连接”在关系网络中发挥桥接作用。强连接与弱连接在关系网络中的交融与互动,前所未有地实现了信息与资源在不同阶层的共享与交换。
三是权力在关系网络中的不均衡分布。关系网络中,每个用户拥有的连接数量和连接强度差异巨大,一些中心节点拥有几倍于一般用户的连接。
四是信任与协商成为社会统合的关键机制。人与人的交往更多地基于自愿原则和合作目的,只有建立在信任与协商基础上的关系,才能在离散型的社会网络中最大限度地统合民意、整合资源。
在这样背景下,数字技术对个人和组织发挥着显著的“赋权”功能。依靠数字技术,政府将通过获得信息、参与表达和采取行动等社会实践方式,在实现自身社会地位变化的同时,改变旧的社会结构,继而完成自我增权。
同时,数字技术有利于形成个人、组织与政府协作共治的社会治理新局面。越是复杂的系统,系统协调的要求越高,协同效应也就越显著,由政府主导的传统线性管理模式不能对复杂社会问题给出有效的解释和应对方案,基于新兴技术的多主体协同共治格局和社会协同能力是必然趋势。
在数字赋权下,未来的数字政府必然走向智慧阶段。在智慧阶段,运用开放数据实现数字创新的过程将深度融入整个政府中。可以预见,智慧政府的服务模式将是前瞻性的,具有可预测性。服务以及互动可以通过各种接触点进行,互动的步调因为政府预测需求的能力和预防突发事件的能力的增强大大加快。
数字系统则以数字生态系统为中心,政府服务及其运作不断进行动态的调整以适应内外环境的改变,API管理软件能够处理巨量的不同类型的APIs。同时,整体生态系统不断进化,包括技术聚焦于智能,人工智能和发达的机器学习成为处理海量大数据之必需,而领导力则来自持续不断的创新。
从数字赋能到数字赋权,数字政府的核心在于政府如何善用现代数字技术去实现良好政府,更好地达成政府施政的政策目标,为公民和社会创造更大的公共价值。其本质更在于通过数字政府的转型,建立数字时代的政府典范。
数字政府是一项慢工出细活的系统工程,需要相关主体针对性去设计符合城市发展的顶层思路,围绕政务数据做出最大化创新。但无疑,起步于20世纪90年代的数字政府建设,已经走在了一个关键节点。
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