以生态优先协同融合促进可再生能源高质量发展

近日，国家发改委、国家能源局等9部门联合印发的《“十四五”可再生能源发展规划》指出，“十四五”时期我国可再生能源将进入高质量跃升发展新阶段，呈现大规模、高比例、市场化、高质量发展新特征，将进一步引领能源生产和消费革命的主流方向、发挥能源绿色低碳转型的主导作用，为实现碳达峰碳中和目标提供主力支撑。“十四五”时期，我国生态文明建设进入减污降碳协同增效、经济社会发展全面绿色转型的关键窗口期。大力发展可再生能源，推进能源结构绿色转型，对于实现生态环境质量持续改善、落实碳达峰碳中和目标任务、应对全球气候变化意义重大。

然而，从可再生能源开发规划建设全过程来看，要实现完全“环境友好”尚有不小差距。比如，在我国风光资源丰富、适合大规模发展风光一体化的地区也往往是重要的生态功能区或生态功能脆弱区，可再生能源的开发建设对区域生态系统的结构和功能可能造成显著影响；太阳能虽然属于清洁能源，但光伏发电产业链中部分前端制造企业仍属于高污染、高能耗行业；可再生能源光伏发电、风力发电尤其是化学储能电池的矿物开采、加工生产，以及废弃后处理处置造成的生态破坏、环境污染也不容忽视。此外，生物质能发电除利用农业秸秆、果木枝条等以外，城镇生活垃圾分类后的干垃圾也将是生物质能的重要来源，而垃圾发电的社会关注度高，其规划选址建设运行须做好公众参与，避免发生环境群体性事件等等。

在“双碳”目标背景下，结合我国可再生能源发展现状，将构建现代能源体系与生态环境保护、经济社会发展目标深度融合，在生态优先、绿色发展原则下促进可再生能源高质量发展，具有重要的现实意义与社会意义。

将生态环境保护贯穿于可再生能源规划建设的各方面、全过程

坚持生态优先、因地制宜、多元融合开发可再生能源。一是推动风光发电和沙漠治理、观光旅游、现代农业、矿坑修复、盐碱滩涂地开发保护等结合发展，并结合光伏开展工矿废弃土地生态修复，利用盐碱滩涂地等土地资源建设风光储输一体化基地，推动可再生能源与现代农业、养殖业融合发展；二是科学有序推进大型水电基地建设，按照生态优先、确保底线原则做好抽水蓄能电站的勘测设计和开发建设；三是因地制宜与北方供暖、乡村能源升级、空气质量保障行动等相结合，推动生物质能多元化开发，合理发展城镇生活垃圾焚烧发电、农林生物质发电和沼气发电等；四是在确保海洋生态功能和生态系统完整性的前提下，稳步推进海洋能开发，结合“生态岛礁”工程，勘测评估海洋可再生能源，推动海上风电、潮汐能、生物质能等海洋能源的开发与利用。

推动可再生能源装备制造、运营维护和废弃后处置全过程绿色化发展，构建可再生能源全生命周期绿色闭环产业链供应链。一是实施可再生能源产业智能制造、绿色制造和清洁生产，鼓励可再生能源前端高污染、高能耗的风电、光伏发电等装备制造业100%使用可再生能源，减少煤炭开采的生态破坏和燃煤发电的水资源消耗，降低生产过程中污染物排放对生态环境的影响；二是充分防范、及时应对可再生能源设备运营使用期间的生态环境影响、事故环境风险、危险废物以及社会稳定风险等；三是针对可再生能源尤其是风电、光电及化学储能设备批量退役与回收处理等问题，制定具体的全生命周期影响分析与管理体系和管理办法。

细化生态功能区对可再生能源开发的空间管控

可再生能源项目规划选址、开发建设不能突破生态承载能力与生态红线的“硬约束”，既要尽量避免可再生能源开发建设侵占生态空间和农业空间尤其是生态保护红线和永久性基本农田，又要保障可再生能源开发利用的合理用地用海空间需求。借助国土空间一张图和国土空间基础信息平台，完善可再生能源空间用途管制规则，处理好可再生能源项目选址与国土空间规划“城镇空间、农业空间、生态空间”三区布局尤其是与“城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线”三线的关系。

一是坚持生态优先，避让生态保护红线、天然林和基本草原等管控因素。对于风电、光伏发电项目，其占地位于三线之外的一般农田和生态空间，项目规划原则上应严格避让各种自然保护区、特别保护区、自然历史遗迹保护区、重要渔业水域、河口、海湾、滨海湿地、鸟类迁徙通道、栖息地等重要、敏感和脆弱的生态区域，以及划定的其他生态保护红线区。

二是细化各主体功能区的空间布局与可开发强度，协调可再生能源开发与生态保护。限制开发区不等于不能开发，需要对限制开发区内的生态环境基底、资源能源禀赋、社会经济发展情况进行综合勘测与评估，衔接各类规划要求，明确空间布局，制定可再生能源产业和项目准入清单。例如，对于水电项目，其工程项目应尽量避免占用三线范围内国土空间，如确实无法避免占用三线范围内用地，应通过规定程序调整三线范围。三是可再生能源跃升发展对空间需求激增，在“三线”等限制下，风光发电项目土地供给严重不足，在强化三线约束、规范可再生能源项目用地的同时，应考虑出台差别化用地政策，合理规划土地资源，统筹推进可再生能源推广应用与生态环境协调发展。“林光互补”项目，虽然占用林地、草地，但基本不破坏原来的土地生态功能；“光伏治沙”项目，使用戈壁、荒漠等未利用土地，不占压土地、不改变地表形态。对于此类项目，可给予一定的用地政策优惠与便利。

针对可再生能源政策规划建设的重大决策，建立以环评为中心的综合评价体系

一方面，做好可再生能源发展相关的政策环境影响评价、规划环境影响评价和项目环境影响评价。将生态环境因素纳入可再生能源政策规划建设的决策源头，建立包括“决策前优化-过程中管控-实施后总结”可再生能源决策全过程、涵盖政策规划项目决策各层次，既包括减缓不良环境影响也包括提升正面环境效益、挖掘潜在生态价值的综合评价体系，形成协同推进可再生能源高质量发展的制度合力。

另一方面，可再生能源发展中也会涉及安全事故环境风险、危险废物以及社会稳定风险等。例如，水电项目建设中抽水蓄能、电化学储能、输电和升压变压等设施涉及群众切身利益或社会关注度较高，可能带来一定的社会稳定风险。诸如此类可再生能源发展过程中可能涉及的事故环境风险、社会稳定风险等，应一并纳入环评进行综合评价。

探索生态环境导向的可再生能源开发模式

2018年8月，生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》提出探索开展生态环境导向的城市开发模式（简称EOD模式）。EOD模式下的可再生能源开发以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动生态环境治理与可再生能源发展有效融合，挖掘发展可再生能源的生态价值和正面环境效益。

一是将开发利用可再生能源纳入传统工业的生态化升级改造。一方面，鼓励工业企业尤其是钢铁、石化等开展清洁能源替代，在新建厂房和公共建筑积极推进光伏建筑一体化开发，发展可再生能源，既能满足企业电力需求，又能促进工业企业节能减污降碳；另一方面，新可再生能源的开发与利用纳入创建生态产业园区，在工业园区、经济开发区等区域积极推进风电开发，或利用工业园区等建筑屋顶，发展“自发自用、余电上网”的分布式光伏发电，因地制宜建设新能源自备电站，推动绿色电力直接供应和对燃煤自备电厂替代。

二是以可再生能源发展推进生态城市和美丽乡村建设。利用政府、学校与医院等公共建筑、体育文化场馆等公共设施或公共场所、道路两侧和公共交通设施、污水与垃圾处理设施以及公共绿地等发展、利用分布式光伏发电等可再生能源。在美丽乡村建设中，利用建筑屋顶、农院空地、田间地头、集体闲置土地等推进风电和光伏发电分布式发展，发展生物天然气和沼气，提高畜禽粪便、农业废弃物等的利用率，整治农村人居环境。

三是探索和实施生态友好的可再生能源开发模式，不仅要将减缓生态影响的措施贯穿可再生能源开发建设运营各环节，还应以可再生能源开发建设推进生态环境修复，探索将可再生能源发展作为新基建的重要方面，发展契合当地社会经济发展、收益能力强的可再生能源产业，反哺生态环境治理、配套设施建设类项目。

以生态环境治理体系现代化促进可再生能源高质量发展

推进环境治理体系和治理能力现代化，要落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成多元主体共建共治共享的环境治理格局，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系，以高水平的生态环境治理促进高质量的经济发展和高品质的人民生活。其中，促进可再生能源高质量发展是其中的重要方面。

　　一是政府要完善生态文明领域统筹协调机制，持续优化可再生能源市场化法治化营商环境。构建有利于可再生能源发展的协同监管机制，加强可再生能源规划、产业政策、开发建设、电网接入、调度交易、消纳利用等监管，确保科学规划决策和有效实施。

　　二是健全市场体制机制，激发市场主体活力，鼓励和引导金融机构加大对可再生能源行业的贷款发放力度，通过绿色金融、绿色发展基金投资支持可再生能源发展。鼓励可再生能源企业和重点工业企业充分利用全国碳市场，积极参与碳交易。

　　三是积极探索可再生能源服务商业模式和运行机制，引导鼓励社会主体参与，引导提升全社会绿色生产和消费意识。