叶岷:成绩大大、困难多多——四问电改

发布时间:2017-05-03   来源:中国电力企业管理

  9号文明确,深化电力体制改革的指导思想和总体目标是:坚持社会主义市场经济改革方向,从我国国情出发,坚持清洁、高效、安全、可持续发展,全面实施国家能源战略,加快构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法制体系,为建立现代能源体系、保障国家能源安全营造良好的制度环境,充分考虑各方面诉求和电力工业发展规律,兼顾改到位和保稳定。通过改革,建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制,努力降低电力成本、理顺价格形成机制,逐步打破垄断、有序放开竞争性业务,实现供应多元化,调整产业结构,提升技术水平、控制能源消费总量,提高能源利用效率、提高安全可靠性,促进公平竞争、促进节能环保。

  中央电改9号文印发已近两年,简单可以说成是——成绩大大的、困难多多的。最近一些表功、总结、推进会也都在不断召开,开始是越听越清楚,后来就变成越听越迷茫,闲来无事再从头捋捋。

  一、电需不需要改革?

  这个问题,乍一想应是不言而喻的,但细想又有点后怕——我们沿用过去的电力发展模式,已经把我国电力从缺电发展到现在剩电;从各自为战到现在坚强统一的全球最大企业;从过去全国几十年集资建2000万千瓦装机的三峡到现在靠几个国企就能年装机增长亿万千瓦;要是再加上国家对电力发、输、配、售的全面强力计划管理(坚强保证了国家宏观政策的落实),这些不能不说是我们电力发展的巨大成绩。那为什么需要改革?一定是改了比不改好吗?笔者想9号文的指导思想之一——坚持社会主义市场经济改革方向——可以回答这个问题,人民的需要就是我们努力的方向。

  为什么这么说,因为若是以社会主义市场经济的标准来看的话,电的社会主义计划属性太强而市场属性太弱,发电虽然相对开放,但也大都是央企、省企,民企的发电厂也大都是依附其本行业而建设的自备电厂;输、配、售就更不用说了,而且输配还有一定自然垄断的天然属性;最大的计划在于电价——上网电价(卖价)、输配电价(中间运输、交易费用)、目录电价(买家),都是计划的,且定价变化周期长、地域差别大、定价透明度不够。当然不是说计划电一定不好,历史和前面的成绩已说明了计划体制作用巨大,但是与其他种类商品改革相比就太落后了。

  我国从过去1500多项工业商业价格目录,到现在仅剩的3%,不是说价格管制不好,而是与人们群众的期望有差距罢了,很多改革是个不可逆的过程,因为他们改变了人们的思想,“没有对比就没有伤害”,其他大多都改了,“前有车后有辙,你凭啥不改?”所以可以认为是有一定为了改而改的意思,也就是为了市场化而市场化改革的潜台词。换个角度来想,外有国外经验、内有其他各类市场化改革经验,且电力发展现已过了“像野草般野蛮生长”的时候,到了“仓廪足而知礼仪”的时候。

  二、电敢不敢改?

  这个问题的提出,是因为内外行认识上有不同。 “外行”认为电难道是“老虎的屁股摸不得?”,而“内行”认为电有其突出特点:特殊性——发输用同时、调度集中,重要性——适用广、影响大和基础性——电力发展先行、事关民生,所以会说:“不一样,不能一概而论,冬虫不可语夏冰”。 “外行”要“大改快上”,“内行”要“安全稳妥”。笔者认为9号文的指导思想之一——从我国国情出发,坚持清洁、高效、安全、可持续发展——可以回答这个问题,当然9号电改文的印发就已明确回答了这个问题,只是有的人还在内心里头犯嘀咕罢了。

  犯嘀咕是好事,因为“爱之深责之切”、“还价的是买家”嘛,都是想把改革改好,但笔者认为因为电的特性而害怕或不敢改这倒大可不必。电再特殊、再重要、再基础,它能特殊过电信、网络?它能重要、基础过粮食、食盐?只要我们把握原则、畏惧规律,改就是了,在党的坚强领导下真的不用怕。市场不只不姓社不姓资,而且不姓国也不姓民,都是手段罢了,再说还有国家强有力的宏观调控手段兜底,认准了一直改下去就行了,“青山遮不住,毕竟东流去”。

  三、电要改什么?

  这个问题,也可以说成新电改的核心目标是什么?每次电改都是有目的、目标的,而且都是多目标。9号文提出——全面实施国家能源战略,加快构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法制体系,为建立现代能源体系、保障国家能源安全营造良好的制度环境,充分考虑各方面诉求和电力工业发展规律,兼顾改到位和保稳定。然而不管目标有多少,总有一个“核心”目标,纲举才能目张,就跟到底是阶级斗争为主还是经济建设为主一样,笔者认为本轮新电改的核心是“电价改革”——形成主要由市场决定能源价格的机制。

  前面已经说了电价的发、输、用三个价格都是计划电,这次改革就是要让这三个价格动起来,当然发、用电价格是分类纵向部分动起来,输电价是分年横向小幅动起来。下面我们简单分析下电价的几个问题。

  1.电价需不需要改革?

  过去相对固定的计划电价是有巨大作用的。有点像二战后国际货币的“布雷顿森林体系”,以黄金、美元为标的,国际贸易中汇率相对固定,稳定的价格对于增加国际贸易具有极大促进作用。同样,过去相对稳定的发、输电价,对于资本密集、建设回本周期长的电力工业发展起到了巨大的推进作用,稳定的固定预期收益让我国电力行业跨越式发展,当然挣钱的行业一定要进行审批并让国企做大做强,直到现在的发、输供全球第一。

  而包含交叉补贴和基金附加、相对稳定且分类实施的用电价格也发挥了巨大作用,一是充分体现了我们社会主义的优越性。中国电力充分体现了以人民为本,间歇性、不稳定、零售量小的居民电价比量大、连续、稳定的工商业电价低,且不管天南海北,都让你通上电;二是承担了一定税收的作用。主要是通过控制电价和收取基金和附加。对于现代国人来说,你可以不交税,但是不能不交电费,就连小区物业都知道不交物业费、取暖费就不让交电费。这有点像汉代开始的盐铁专卖政策,通过控制具有广泛适用性的必需品(过去是盐铁,现在是电),利用价格高低就能不知不觉的“收税”且不必如人头税、农业税那样的直接面对面“要钱”收税,矛盾小。现代人头税、农业税和铁专卖都没了,盐业专卖也正在改革,虽然有了另一套税收、财政体制,最重要的是有了更简单的办法:货币政策,只要你手里有钱,就能通过通货膨胀来对直接对钱“收税”。不可否认的是,在过去和将来很长一段时间内,电价都是一种非常方便实用的宏观调控手段,也在收税、去产能、环保等方面发挥了巨大作用;三是相对稳定的电价对引入用电企业有促进作用。

  不过必须清醒的是,与布雷顿森林体系最终轰塌一样,随着经济社会和人民思想的发展,特别是市场煤价的忽高忽低,相对固定的电价已越来越不能适应不断变化的发电成本,而且人们对政府计划电价的合理科学性的质疑也在不多增多。特别是在之前煤价低而电价相对高,在经济不景气需要降成本的时候,提出了本次“电价改革”。

  2.电价敢不敢改?

  这个问题跟电敢不敢改的答案差不多,连粮食价格都可以相对市场化,电价没有什么不敢市场化的,唯一值得注意的就是注意防止出现由于双轨制造成的八、九十年代“价格闯关”时,引发的“恶性”通货膨胀,选择科学合理的路径,加紧电价改革。

  3.电价改什么?

  本轮电价改革,广义说发、输、用电价都进行了改革,因为他们是一个整体,牵一发而动全身,但如果进一步细化的话就会发现本次电力“市场化改革”的主要是发电价格,输电价格只是改变了定价模式,而用电价格主要通过发、输价格变化而传导变化的。

  主要分析下发电价格的市场化改革,广义上讲这个主要因为与发电相关的上下游产品价格是市场定价的,狭义上讲主要是煤炭价格市场化造成的。请注意,不是主要因为各地发电装机过剩造成的。为什么这么说,因为即便是纯市场竞争情况、价格可变的情况下,机组过剩供大于求也只能造成短时的价格下降到发电成本以下,而不能长时间的亏本经营;反之,在有固定上网电价的情况下,若是煤价过高,即便是装机过剩情况下,也可能出现“缺煤停机”的情况。所以,之前直接交易价格低主要原因是成本(煤价)低,而不主要是装机过剩造成的,即主因是煤炭的供过于求,次因才是发电装机的供过于求。

  本次电价改革主要目标是“形成由市场决定能源价格的机制”,也就是“形成由发电市场决定发电价格的机制”,这个机制主要矛盾是发电成本(煤价高低)与上网电价之间的矛盾;而不是“形成由用电市场决定发电市场价格的机制”,这个机制主要矛盾才是发电能力(发电装机多少)与用电能力(用电量多少)之间的矛盾。因此,本次电改中也没有提出,“要通过市场机制引导、规范、形成发、输电设施的投资建设”,亦或“市场化优胜劣汰发、输、供电企业的改革目标”,只是第一步的形成市场决定能源价格的机制。

  上网电价怎么由市场决定,那就是通过完成提出的任务:电价改革(主要是输配电价)、交易体制改革(发、用电直接交易)、组建相对独立交易机构(形成市场交易价格的平台)、放开发用电计划(其实就是确定市场化发用电价放开的量)、售电侧改革(用电价格传导到位并有一定服务价格)、电网公平接入(这个主要针对有供电的售电公司、新能源和自备电厂接网不能多收钱)、加强监管(市场监管的主要工作就是垄断输配电价是否合理、市场交易是否有恶性竞争或价格串谋)。

  四、电改有没有终点站?

  这个问题,是个傻问题,肯定是没有的,没有“历史的终结”这一说法,更不用说本次电改了。看不到的先不说,能大概看到就有如何(要不要建,什么时候建)建立相对先进的电力现货、金融交易市场,如何引入不同的电力投资主体(特别是民营资本,因为民资正规方式进来了才能真正说明电力有效率了),如何通过市场化机制科学合理规划建设(包括引导新能源、新技术发展),如何去除(或更合理的体现)电价中的附加属性——交叉补贴,政府性基金及附加等,如何能够更好发挥电价(差别电价问题)对产业经济、环保、新能源发展等的宏观调控作用……

  结语:所以下一步,我们一是要更加明确目标。“伤其十指不如断其一指”,抓住本次电改中电价改革这个牛鼻子,针对人民内部矛盾用人民币解决,既不好高骛远,也不四面树敌,先努力达成阶段目标就好。二是要上下互促。能够形成共识、拿得准的就顶层统一规划,不能的就尊重各地原创,只要是市场化方向的改革就好,好的经验再顶层推进,形成良性循环。三是要鼓励改革。只要是为公不为私的改革,我们应该更加宽容和鼓励,允许犯错,为改革者站台、打气、撑腰,电改信心比黄金更重要。

      关键词: 电改


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