“长期以来我国试行较低的居民用电价格，居民电价较大幅度低于供电成本，是因为工商用户承担了相应的交叉补贴。与国际上其他国家相比，我国居民电价偏低，工商业电价偏高。”近日，中国政府网公布了国家发改委回复网民一则关于“建议完善原来的居民阶梯电价制度，鼓励城乡居民多用清洁的电力资源”的留言。
国家发改委在回复中称，按照进一步深化电价市场化改革要求，下一步要完善居民阶梯电价制度，逐步缓解电价交叉补贴，使电力价格更好地反映供电成本，还原电力的商品属性，形成更加充分反映用电成本、供求关系和资源稀缺程度的居民电价机制。
记者注意到， 国家电网2020年发布的《2016-2019年国家电网降低用电成本成绩单》提到，我国与可获得数据的35个经合组织（OECD）国家相比，销售电价位列倒数第三位，居民电价为0.542元/千瓦时，连续十四年未变。
多年未变的居民电价，是否会上调？如何合理上调？上述回复一经发出，随即引发行业热议。
“调整居民电价结构，同样是出于民生考虑”
根据国际能源署与OECD（2005）发布的报告，OECD国家平均居民电价与工业电价之比为1.7：1，全世界主要国家中，只有中国、印度、俄罗斯的居民电价低于工业电价。
对此，华北电力大学能源互联网研究中心主任曾鸣告诉记者，电力行业具有公益属性，出于社会稳定的考虑，同时为了兼顾社会公平，实现电力普遍服务，政府价格主管部门利用行政手段调剂电价。
曾鸣表示，随着碳达峰、碳中和目标提出，需要建立新型电力系统，这就需要包括居民用户在内的电价，尽可能地反映供电成本，过去由于交叉补贴比较严重，居民电价不能够反映居民的供电成本。
在中国社科院财经战略研究院副研究员冯永晟看来，居民用户所用配电设施的投资、运维成本高于高压输电，但居民电价却无法保障这部分的成本收益，也就形成电网投资“重输轻配”的情况。伴随电气化深入推进，配电环节也需要升级改造，更好的配电服务和更高的供电质量，需要相应的电价结构给予支撑。
“我国居民电价已经具备调整的必要性。”冯永晟说，“如果说过去扭曲电价结构是为了保民生，那么现在调整居民电价结构，同样是基于改善民生的考虑。殊途同归，只是面对的形势不一样了。”
“交叉补贴加重居民负担，造成社会福利损失”
当前调整居民电价是否必要？厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强指出，自2006 年以来，我国的电力交叉补贴总额较高，2006—2017年一直在稳定提升。
“2007年工商业对居民电力消费的交叉补贴达到2098亿元，约占当年国民生产总值的0.84%。但是，占总人口22%的低收入群体，只享受了10.1%的补贴；占总人口9%的高收入群体，却享受了总补贴的18.6%。” 林伯强直言，最终交叉补贴看似补贴了居民，实际上抬高了企业用电成本，最终会将补贴成本传导至产品端以及社会零售产品价格上。部分居民电价补贴成本最终还是要由消费者买单，由此导致低收入群体的负担更重。这种电价结构带来的公平问题，在近几年连续降低一般工商业电价后也并未好转。”
冯永晟表示，这种电价结构在居民用电比重较低，且经济增长速度较高的发展阶段，并未显示出太大问题。但伴随居民生活水平提升，居民在家用电器和设备上的支出会越来越多，这种电价结构的弊端开始显现。
“以5G价格为例，仅基站用电就是一个成本‘大头’。居民并未向运营商支付电费，但却支付了包含高工商业电价的电信服务费。而且，这部分电费会作为电信企业追求利润回报的成本基础，不是1元对1元的简单传导给用户，而是1元电费投入要获得1.2元的收入，无形中增加了居民的实际支出。因此，居民的实际生活成本会因此增加，而根源恰在电价结构上。”冯永晟说。
除了公平问题，我国电价交叉补贴产生了效率或社会福利损失。长沙理工大学教授叶泽表示，用微观经济学理论分析，工商业电价用户承担高于其成本的电价时，会抑制生产，生产者福利净损失。另一方面，用户实际支付电价低于真实成本时，居民会相对过度用电，结果产生消费者福利净损失。“因此，国外电价政策一般不采用交叉补贴，我国的交叉补贴问题实际上是社会目标与经济目标、短期目标与长期目标的选择问题。”
某业内人士曾测算，以2016年我国电价交叉补贴数额为例，其社会福利净损失大约在90亿元—316亿元不等。
“减少交叉补贴，需逐步理清‘账本’”
国家发改委在回复中提及了“交叉补贴”和“商品属性”两个关键词。1987年我国开始全国性集资办电后，交叉补贴逐步形成，时间长、规模大，且影响涉及的用户范围广。
一位业内人士表示，四十余年的“交叉补贴”是笔“糊涂账”，要想减轻并非易事。“减轻的前提是算账，现在交叉补贴仍处于‘暗补’的信息黑箱状态。”
“更复杂的是，各类交叉补贴之间还存在交织与重叠，交叉补贴之间再交叉补贴，导致不同交叉补贴总规模的核算存在巨大差异，进一步造成交叉补贴无法准确测算，最终给政府监管者制定合理输配电价核算标准带来巨大挑战。”上述业内人士说。
居民电价如何公平且合理地调整？冯永晟表示：“即使实际调整了，绝大多数居民用户根本感觉不到支出变化。当然，这要看具体调整的政策设计，特别是力度和节奏。在全国已经推广阶梯电价的前提下，完全有条件追求一种‘润物细无声’的方式，通过不断优化阶段电价设计，逐步调整居民电价平均水平。”
上述业内人士建议，把电改产生的降价空间用于降低大工业和一般工商业电价，并有序逐步调整居民、低电压等级用户和低负荷率电价。“同时，建议各省出台独立的电力普遍服务政策，以保障困难用户的基本用电需求为原则，明确服务对象、范围、条件、内容和资金来源等。”
智汇光伏创始人王淑娟还指出，除保障性并网规模之外，预计户用光伏项目将会新增装机约1300万千瓦，再加上市场化新增并网装机规模量，2021年风电、光伏的实际总新增装机规模预期超1亿千瓦。
省间竞争性配置方案出入大
《通知》明确要建立保障性并网竞争性配置机制。“各省计算出本省2021年的保障性规模之后，要进行公示，并通过‘竞争性配置’对保障性规模进行分配。”王淑娟指出。
记者梳理发现，已出台相关文件的省份，在项目具体分配方式以及竞争性配置方面出入较大。河北竞争性配置不需要竞价，而甘肃省则明确要求项目通过竞争电价的方式进行分配。吉林省釆用自带负荷、直接配置、竞争配置相结合的方式确定建设计划，而广东省不组织保障性并网项目竞争性配置，保障性规模用于安排存量项目。
“各省市的实际情况不同，哪种模式更好很难判定。目前来看，各省市为完成碳达峰目标，都在积极开发可再生能源。”彭澎表示。
但王淑娟提醒，考虑到2021年是风电、光伏去补贴上网的第一年，平价上网的基础尚不牢固，尤其近期光伏组件价格节节攀升，光伏项目投资水平甚至高于2020年。“因此，在‘竞争性配置’过程中，如果以上网电价作为主要竞争因素，将导致许多项目无法开展，无法完成保障性并网规模目标。”
“引产业换项目”难杜绝
《通知》除了要求地方能源主管部门要优化营商环境，规范开发建设秩序，不得将配套产业作为项目开发建设的门槛外，还明确要加大多部门协调，督促落实项目建设条件，推动出台土地、财税、金融等支持政策，减轻新能源开发建设的不合理负担。另外，要求电网企业对纳入年度开发建设方案的保障性并网项目和市场化并网项目不得附加额外条件。
各省方案中，多数明确要求政府不得以与项目无关理由附加额外要求，湖北省则明确提出通过制造业配套的方式安排5吉瓦风、光项目规模，并对应了具体的投资额度以及按制造业建设进度逐步分配项目的方式。吉林省虽未明确提出产业配套，但其竞争要素中，当地经济贡献占比分值超40%。
“即便国家禁止，但地方政府还是会有配套产业方面的需求。在有意愿要投资项目的企业特别多，但项目又有限的情况下，必然会存在分配机制，目前在这方面，地方政府的主动权比较大，还很难杜绝此类‘引产业换项目’的情况出现。”彭澎指出。
“目前能感受到，各省在可再生能源开发方面都非常积极。从国家文件的下发，再到地方文件的发布，速度快了很多。另外，各省也想力推本省可再生能源市场。”彭澎说，“接下来就看地方政府能否与电网协调，更多地通过制度创新来释放本省市更多的消纳能力，像开展分布式市场化交易、储能价格机制试点等，这些可能是各省市的能源局近期会重点考虑的内容。”
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