无论是“531”政策的试探，还是刚刚发布的《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（以下简称“平价上网政策”），都意味着2019年将会有大批无补贴项目并网发电。这也就意味着，2019年的光伏项目将可以分为两大类，一类是无补贴项目，一类是有补贴项目。

目前来看，有补贴项目规模逐步下降已经是大势所趋，可以确定的是，2019年依然会有一部分有补贴项目。而这一部分有补贴项目中，领跑者项目是其中极为特殊的存在。但是在即将踏入平价上网时代的2019年，领跑者项目貌似面临些许尴尬。

领跑者项目面临尴尬

领跑者项目是为了促进光伏发电技术进步、产业升级和成本下降而存在的示范性项目。一直以来，领跑者项目所采用的都是业内最具潜力、效率最高的技术及产品，同时在土地、接网等各方面有利好政策，所以在成本等各方面都领跑整个行业。正是因为如此，领跑者项目逐渐成为了行业的标杆与风向标。

近年来，随着光伏发电成本的逐步降低，领跑者项目的企业竞争优选报价屡创新低，部分项目已经接近平价上网标准。

然而一旦平价上网时代到来，便意味着将会有大批无补贴项目的出现。这样一来，无补贴项目与领跑者项目在成本上便会出现尴尬情况。

第一，假如领跑者项目的成本比无补贴项目要高或者相差无几，那领跑者项目将彻底丧失“领跑”的作用，与其存在的初衷相悖；第二，假如领跑者项目成本比无补贴项目更低，那企业将会丧失争取领跑者项目的积极性，转而去开发技术上更容易实现的无补贴项目。

在这样的情况下，如果第四批领跑者项目仍然沿用老政策，那将难免会出现尴尬的景象。所以第四批领跑者项目的开发与建设必然会迎来改变，这也是为什么到目前为止相关政策仍然没有发布的原因。

至于第四批领跑者项目该如何避免上述尴尬，我们需要继续等待政策的发布。而除了领跑者项目，令大家翘首以待的光伏补贴政策也面临着一些特殊情况。

有补贴项目管理困境

“平价上网”的政策发布标志着2019年我国将正式踏入平价上网时代，而根据相关政策，并非所有的地区都具备平价上网的条件。在对“平价上网政策”的官方解读中，国家能源局表示，现阶段的无补贴平价（低价）上网项目主要在资源条件优越、消纳市场有保障的地区开展。同时，在目前还无法做到无补贴平价上网的地区，仍继续按照国家能源局发布的竞争性配置项目的政策和管理要求组织建设，但是这些项目也要通过竞争大幅降低电价水平以减少度电补贴强度。

也就是说，当前只有部分地区有条件实现平价上网，对于那些暂无条件推进无补贴项目的地区来说，国家能源局依然会考虑补贴。

众所周知，决定各地区光伏发电成本差异的因素主要为光照资源，我国各地区的资源条件并非是统一的，而是处于参差不齐的状态。尽管相关部门为我国按照资源条件的差距划定了Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区，但是同类资源区里面的光照资源水平依然存在差异。

另外，除了光照资源，各地的土地成本、租赁成本、接网成本等也都不尽相同，所以即使是光照资源完全一样的两个地区，其光伏发电成本也有可能存在差异。

那么问题就来了，我们该如何判断一个地区到底具不具备平价上网的条件呢？如果要划定一部分地区为“平价上网地区”，那这个评定的标准又是怎么样的呢？如果简单的判定某些地区为“平价上网地区”而没有令人信服的评定标准，那想必没有任何地区会愿意被划为“平价上网地区”，毕竟一旦被划为“平价上网地区”，那就意味着这个地区的所有光伏项目都不再有拿补贴的希望。

另外，对于那些无法达成平价上网条件的地区来说，补贴项目规模该如何发放？发放多少？标杆电价又该如何界定？这些问题都需要重新考量。

如此看来，无补贴项目看似简简单单的就要推行，但是在实际过程中却引发了蝴蝶效应。牵一发而动全身，不但领跑者项目有“找不到方向”的风险，而且整个补贴政策的制定都面临极大的挑战。

总结

时间来到新年的一月底，惯例在年前12月份发布的相关补贴政策仍然未见踪影，而惯例在2018年9月发布的第四批领跑者项目建设方案也同时搁浅，这些重大政策的难产并非没有理由，因为所要顾及、解决的问题实在太多。

笔者认为，在有条件实现平价上网的地区，领跑者项目已经没有存在的必要，这部分项目规模可以全部转移到仍然需要补贴的地区，以促进、刺激这些地区光伏发电成本的下降。另外，一旦划定平价上网地区与非平价上网地区，光伏补贴政策以及标杆电价也对那些平价上网地区没有了意义，这时候如何处理各地区之前参差不齐的资源水平、土地及接网成本也是一个问题。

如此来看，2019年的光伏政策是承前启后的关键性政策，必须要谨慎。总体而言，平价上网虽然近在眼前，但是行业发展仍然任重道远。