电力规划是指导电力工业发展的纲领性文件，电力规划工作一直得到了政府、电力生产、运行、建设、设计、设备制造、科研等方方面面的重视。电力规划工作应该说很好的支撑了中国电力工业的快速发展，电力工业取得的巨大成就中必然有规划工作者的巨大贡献。但相对于其重要性，电力规划工作存在的问题还是很多的，还有巨大的改进空间。
一、我国电力规划工作发展历程及近况
规划管理工作严重滞后。1997年12月，新中国成立40多年后，电力工业部编制和颁布了有关电力规划工作的第一部《原则》，《电力发展规划编制原则》。过了近20年，2016年5月国家能源局颁布了《电力规划管理办法》。
规划工作成果发布严重滞后。近二十年来，国家层面的国民经济和社会发展五年计划（规划）纲要均按时发布，而电力规划目前查到只有1996年电力部计划司出版的 《电力工业九五计划汇编集》和2001年由国家经贸委发布的“十五”电力规划，其他电力规划均没有查到。
规划结果误差偏大。1949～2015年，我国实施了12个五年计划（规划）。“一五”到“五五”，发电量预测年均增速都在10%以上，最高为23.3%，而预测偏差最大只有4.4个百分点，预测速度偏差18.9%。在计划经济体制下，电力计划实质上是一种政府配置资源的手段。纳入计划的电力项目，国家统一安排建设资金并控制建设进度，电力计划的执行结果主要取决于国家计划资金的落实情况。
“六五”到“九五”，发电量预测年均增速调整到7%以下，除“九五”外，实际增速均高于预期。偏差最大在“八五”，预测年均增速6.6%，实际10.2%，预测偏差3.6个百分点，预测速度偏差54.5%。
这一时期，我国开始由计划经济向市场经济转变，电力工业管理逐步引入市场经济办法，国家鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，并在“九五”期间结束了我 国长期缺电的历史。由于出现1997年亚洲金融危机，国内电力投资热潮受到影响，政府采取有力措施限制电源建设，一定程度上掩盖了这一时期规划调节不灵，预测偏差过大的问题。
进入本世纪，特别是2001年我国加入世贸组织以后，市场经济快速发展，电力工业管理体制沿着市场化改革方向不断深入。然而在“十五”期间，电力规划预测目标严重偏低，发电量预测年均增速5.2%，实际13%，偏低7.8个百分点，预测速度偏差150%。2005年全国发电量25003亿千瓦时，装机容量51718万千瓦；而在电力工业“十五”规划中，上述指标仅为17500亿千瓦时和3.9亿千瓦，装机总量差了1.27亿千瓦。
由于未见正式发布电力工业 “十一五”和“十二五”规划，根据有关部门所做的研究成果，预测2010年全国装机容量7.54亿千瓦，实际达到9.66亿千瓦，装机总量高出了2.1亿千瓦，相当于1995年全国装机的总和。“十二五”期间，受到2008年全球金融危机波及，其次是我国经济发展逐步进入“新常态”，国家大力推进“能源革命”和“节能优先”发展战略，电力需求增速明显趋缓。装机容量在发展惯性等因素影响下，完成了14.9亿千瓦规划目标。“十二五”期间电力发展情况与“九五”类似，基本上是一种紧急刹车后的惯性结果，如果没有这个急刹车，预测误差将会更大，目前全国的装机富余情况将更加严重。
为什么电力规划这样一个具有广泛共识的重要工作，长期以来，预测与执行产生如此大的偏差，规划成果总不能及时发布，管理办法长期滞后于现实需要。
其原因可能是多方面的，但究其深层次原因，是电力工业的改革和发展没有跟上市场经济发展的步伐。市场已经在资源配置中起基础性、决定性，总之越来越重要的作用时，电力规划工作观念、思路、管理体制、规划工作内容、方法没有及时加以改变和调整。
中国电力工业在总量上已经超过美国成为了世界第一，电力规划工作如何改变以适应未来的能源革命显然不可能 有现成的经验可以照搬。美国电力工业总量与我们最为接近，更为重要的是，美国市场经济比较完善，电力市场已经建立20多年，美国的能源转型是我们努力的方向。美国电力规划工作中的做法不能完全照办，但完全可以学习、参考和借鉴。
二、美国电力市场与电力规划特点
1992年之前，美国电力工业由200多个私营电力公司和约3000个公共电力实体组成。私营电力公司拥有特定区域内的垄断经营权，为全国75%的电力负荷提供发输配售一体化服务。1992年美国国会制定《能源政策法》要求放开电力输送领域，标志电力市场正式启动。根据联邦和州政府分权原则，各州政府有权自主决定改革方案和具体进度，目前加利福尼亚等29个州和哥伦比亚特区实施了电力市场化改革，建立CAISO等7家ISO和RTO，服务美国三分之二的电力负荷。电力市场建立后，美国的电力规划工作有以下特点：重视电力需求预测工作。美国能源信息署（EIA）负责整合石油、天然气、煤炭和电力等各部门信息，将电力工业作为能源生产、运输和消费路径之一进行综合规划，把电力需求预测作为能源需求预测的一部分加以考虑，规划期长达25年。
电源建设由投资主体自主决策。电力市场化改革前，电源规划由各州主导，只有核电项目和水电项目需要联邦机构许可。电力市场化改革实施后，电源建设不再由各州PUC规划官员决策，在哪里建、何时建、建什么类型以及是否建电源都围绕着市场价格来决定。市场价格信号引导电源投资，发挥传统电源规划职能。
电网发展规划流程公开、规范。
NERC作为美国电力可靠性组织，负责制定发电和输电系统可靠性标准，每年发布长期可靠性评估报告（规划期10年），指导电力公司新增发电容量和扩展输电项目，协调各区域输电网发展规划。区域 输电网发展规划则由ISO或RTO负责，制订规划编制流程与方法，经各州PUC审核后公开发布，电力公司充分参与规划编制，按照规划方案负责实施。
三、结合中国国情，转变电力规划工作观念
中国电力工业一大特点是煤炭的基础地位。根据国家统计局数据，2016年1~6月全国发电量27595亿千瓦时，其中火电占比74.6%。而美国2016年4月份各资源发电量占比为：煤炭25%、天然气35%、核电21%、可再生能源19%。第二大特点是我国资源分布与经济发展不均衡，“北电南送”、“西电东送”是规划必须考虑的问题，而美国不存在这个问题。
但中美两国在电力规划方面，存在更大的共同背景。一是电力市场化的改革方向。二是共同面临能源革命的机遇和挑战。无论在市场化改革还是能源转型，美国的许多做法都值得我们学习、参考和借鉴。具体建议：第一，进一步加强电力需求预测工作。电力需求预测与国民经济和社会发展密切相关，与能源需求密切相关，对人员的专业要求与电源和电网规划有很大不同。建议把电力需求预测作为一项独立的工作，与电源和电网规划分开进行。
第二，调整电源规划工作重点。尽快建立和完善电力市场，放开电价，实行竞价上网，通过正确的市场价格信号引导电源建设，提高电力系统的整体运行效率和效益。预计2016年火电利用小时很可能降至4000小时以下，如果视5000小时为正常的话，那就意味着有大约20%火电设备没有被利用，目前全国火电总装机约10亿千瓦，20%就是2亿千瓦。进一步加强全国的电源规划工作，突出总量平衡，突出跨区、跨省送电项目，突出电源结构合理性，突出新能源、分布式电源、储能技术等战略性问题。逐步弱化省一级的电源规划，逐步向市场决定电源投资转化。
第三，进一步完善和加强电网规划工作。加强国家层面的电网规划工作，中 长期电网规划应包括电源规划的内容，将电力系统作为一个整体考虑，加强电力系统的战略性问题研究。例如，未来中国电网的互联格局，更高一级电压等级的必要性，“西电东送”、“北电南送”等远距离送电的发展前景，风电、太阳能、分布式能源、储能技术、智能电网、能源互联网等因素可能对未来中国电网格局产生极其重要的影响，这些问题仅仅靠五年规划是难以回答的。加强电网规划编制工作的规范性和公开性。省一级电网规划的重点可以放在五年规划，适应所在地区国民经济和社会发展需要，在确保电网安全稳定经济运行的前提下，满足供需两侧接入的需要。
第四，电力规划工作必须要有足够的预算。建议委托专门的电力规划研究机构，常年进行全国的电力需求预测、电源规划和电网规划工作，每年出版下一年度的电力需求预测报告，同时修订五年规划的电力需求预测、电源规划和电网规划报告，中长期电力规划报告可以每三年或五年修订出版。目前，我国专门的电力规划研究机构与美国不同，要在市场上赚钱才可以生存，而电力规划工作是没有直接经济效益的。美国EIA作为联邦政府机构有工作人员370人，2016年国会批准的年度预算就有1.22亿美元。电力规划的最大效益是全社会的，是“电力工业发展的纲领性”文件，是一项极其重要的工作。任何一个专门的电力规划机构如果没有足够的人员和预算作为支撑，在市场对资源配置起决定性作用的条件下，很难做好规划工作。
“规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费”。
电力规划工作为了适应能源革命和电力市场化的改革方向，需要进一步转变观念，对现有的管理方式、管理体制、工作方法、工作内容等作出较大的改变，否则将难以回答中国电力工业发展的宏观性和战略性的问题，也难以避免今后的电力规划预测偏差过大或者发布不及时的状况。
（作者单位：中国能建华北电力设计院有限公司）
