党的十八大以来，习近平总书记站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，着重指出“煤炭作为我国主体能源，要按照绿色低碳的发展方向，对标实现碳达峰、碳中和目标任务，立足国情、控制总量、兜住底线，有序减量替代，推进煤炭消费转型升级。”这是我国的基本国情——以煤炭为主的能源资源禀赋决定的。我国能源结构的基本特征是富煤、贫油、少气，煤炭资源的清洁高效利用对保障我国的能源供应具有重要意义。
我国煤电发展现状
“十三五”期间，我国年度煤炭消耗总量一直维持在39亿吨左右，2021年，我国煤炭需求增至41.3亿吨。其中，我国煤炭消费占能源消费总量的比重从2016年的62.0%降至2020年的56.8%，而清洁能源消费比重提升至24.3%，能源消费结构向清洁低碳加快转变。
我国发电量在“十三五”期间呈逐年上升的趋势，从2016年的61331亿千瓦时稳步提升到2020年的77790亿千瓦时，5年间提高了27%。我国一直在大力推动太阳能、风能等清洁能源发展，火电占比呈逐年下降的态势，截至2020年末，火电发电量占比降至68.5%。
我国电力行业煤炭消费量占煤炭总消费量的50%以上，电煤需求增量一定程度上决定了煤炭需求总增量。2020年，全国全口径煤电装机容量为107992万千瓦，同比增长3.8%，占全部装机容量的49.07%，首次降至50%以下。
2020年全国6000千瓦及以上电厂发电设备平均利用小时数为3758小时;而2014年全国6000千瓦及以上电厂发电设备平均利用小时数为4286小时。火电利用小时数降至新低。
进入“十四五”，我国经济将进一步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的高质量发展格局。国内投资、消费需求将会发挥更为明显的主导作用，电力供需关系和电力市场将出现一系列变化。面对新形势新变化，电力行业要切实承担起为经济社会高质量发展提供有力的能源支撑的重任。一方面，要持续深化电力体制机制改革。构建开放高效的电力市场体系，推动形成科学的电价机制，加强电力市场监管和信用体系建设，推动电力市场与全国碳市场协调发展，健全可再生能源电力消纳长效机制，建立煤电协同机制。另一方面，必须以科学的产业规划为指导，围绕绿色低碳发展，加快转型升级。要推动传统煤电按照“控制增量、优化存量、淘汰落后”的原则，管理好煤电项目，发挥煤电托底保供和系统调节的作用，实施煤电机组灵活性改造，服务新能源发展。
实施煤电重组破解“顶牛”矛盾
2021年我国部分省份拉闸限电问题，引起了全社会的大讨论。新能源比例增长到一定程度，在没有其他调节机制的情况下，必然造成两个极端：一方面是新能源富裕时段电力供大于求，火电压出力问题更加尖锐;另一方面是负荷尖峰叠加新能源小发方式下，电力供应严重不足。没有合适的市场机制，电力系统有效容量和电量之间失衡的问题将更加突出。
造成这几轮电煤供应紧缺的直接原因是用电负荷和电煤需求快速上升，背后的根本原因是煤电上下游产业链的宏观管理薄弱、市场机制不顺、煤电企业抗风险能力差，导致电煤供应链十分脆弱，无法有效满足电力需求增长。这一轮电煤供应紧张局势，与过去30年里反复出现的煤电“顶牛”现象并无本质差异。
认真梳理分析历次缓解煤电“顶牛”矛盾的主要政策，无论是调整燃煤电价、干预长协煤和市场煤价格，还是临时增加铁路运力、暂时干预进口，多是“头痛医头、脚痛医脚”的治标举措。加快推进煤电战略性重组或有助于从根本上解决煤炭与电力行业利益不一致、增强煤电产业链的稳定性与抗风险能力、促进国有资本优化布局、建立世界一流能源企业，不失为破解煤电“顶牛”矛盾的合理选择。
从煤电产业链来看，煤电行业战略性重组是煤炭企业与发电企业发挥各自比较优势、提高发展协同性与规模经济性的现实选择。在现有煤炭和电力行业政策体系和改革框架下，当前乃至未来一段时期内两大行业的价格“顶牛”矛盾难以调和。战略性重组可将外部的行业矛盾进行企业内部化处理，在企业内部建立煤炭和发电两大板块的利益共享和风险对冲分担机制，不仅有助于大大降低谈判协调等交易成本，也有利于煤炭和煤电企业形成长期稳定的煤炭供需关系、有效平抑煤炭的价格波动，还有利于扩大企业自营的煤炭生产和发电装机规模、进一步发挥规模经济性，两大行业的短板将变成优势。
从供给侧结构性改革来看，煤电行业战略性重组是消除煤炭与电力企业重复建设、化解过剩产能的合理选择。自我国经济进入新常态以来，煤炭和电力消费增速明显放缓，煤炭和煤电都曾出现过不同程度的产能过剩。战略性重组有利于提升煤炭和煤电的行业集中度，有效遏制两个行业多个市场主体“跑马圈地”的盲目扩张行为，最大程度减少重复投资，有力推进去除煤炭和煤电过剩产能，使两个行业的产能利用率、发展质量和效益回到正常合理水平。
从国有资本布局来看，煤电行业战略性重组是能源行业国有资本减少同业恶性竞争、增强战略性与支撑性保障功能的必然举措。当前，我国煤炭和电力行业资产的国有比重均在70%左右，但存在分散广、主体多、发展参差不齐，甚至彼此恶性竞争的情况。战略性重组作为煤炭和电力两个行业国有资本战略布局优化的手段，不仅有利于解决煤炭和煤电国有企业同业恶性竞争带来的效率和效益问题，更将推动该领域的国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的能源领域集中，向具有核心竞争力的优势能源企业集中，进一步发挥国有能源经济对经济社会发展的支撑保障作用。
从开展国际贸易来看，煤电行业战略性重组是煤炭和电力企业获得更大国际影响力和定价权、更好地利用国际国内两种资源的重要措施。我国目前每年的煤炭进口量超过3亿吨，高居世界首位，但进口煤炭的煤电企业繁多，煤炭贸易的定价权尚未有效掌控。战略性重组不仅有利于煤电企业整合和合理控制进口需求，增强对国外煤炭生产商、贸易商的议价权和影响力，也有利于煤电企业合理安排内部的煤炭生产和供应，在国际煤市涨价时少进口多自产、跌价时多进口少自产。
从煤电节能减排来看，煤电行业战略性重组是煤炭和电力企业走出生存困境、控制碳排放、实现煤炭资源清洁高效和高附加值利用的必要举措。在过去的二三十年里，我国煤炭和发电企业始终处于交替陷入困境的发展阶段，生存压力普遍巨大，可持续发展能力明显不足。战略性重组有利于煤炭和发电企业克服各自的资源和技术短板，形成稳定的赢利能力，走出“救亡图存”的思维模式和行为方式。真正有意愿落实碳达峰、碳中和目标，积极推动煤电能源低碳清洁高效利用，在保障低碳清洁能源电力系统安全运行的前提下，提升煤电机组灵活性，强化和完善能源消费总量和强度双控制度，合理分解能耗双控目标并严格目标责任落实。真正有能力在煤炭资源开发利用的全环节上下功夫，充分发掘煤炭作为清洁高效燃料和高附加值原料的功能和价值，实现煤矸石、粉煤灰等副产品的循环经济利用。同时，在保障能源安全方面，未来一段时间，煤炭基本能够实现自给自足，在一次能源中占有主体地位，要继续发挥好煤炭的“压舱石”作用;而煤电以近50%的装机比例，支撑了二次能源——电力需求75%的高峰负荷。清洁煤电目前是可再生能源电力发展的主要调节支撑力量，继续做好煤电的清洁高效利用，充分释放煤电保障电力、热力安全稳定供应的“稳定器”作用。
从培育世界一流企业来看，煤电行业战略性重组是煤电企业形成全产业链竞争优势、建设具有国际竞争力的综合能源集团的理性选择。当前，我国有10余家煤炭和发电企业入围世界五百强，还有大量的地方性煤炭和发电企业，存在多而不大、大而不强、大而不优等问题。战略性重组有利于煤炭和电力行业的优秀企业整合资源、形成合力，形成“东方不亮西方亮”的资产组合，打造上下游互补、协同的全产业链竞争优势，提升“联合出海”能力和海外资产运营管理水平，打造国际一流的能源集团。
煤电企业战略重组的对策
新形势下，要加快煤电行业战略性重组，通过煤电企业相互持股、参股、控股或者全资等方式实现煤电一体化经营，必须以实现“1+1>2”的重组效果为目标，高度重视和防范可能导致“组而不合”“大而不强”“强而不优”等问题的潜在风险，切实做好以下五个方面工作：
一是坚持以市场配置为原则，避免行政性“拉郎配”。要充分理解和尊重企业意愿，通过完善相关行业规划和发展政策措施，以平等协商、依法依规的形式引导和激励企业自愿、自主参与重组。
二是注重分类施策、因企施策，注重发挥多种资本重组方式的灵活性与适用性。针对中央企业和地方在役煤矿、煤电企业，要进一步放开对优势煤炭和电力企业的行业、所有制、所在地等方面的限制，通过资本注入、股权置换、兼并合并、股权划拨等方式推进煤炭和电力企业的战略性重组。
三是尊重行业客观发展规律，注重发挥资源互补和专业协同效应。战略性重组要在充分考虑煤炭、煤电的生产管理特点和技术经济特性的基础上，通过一体化经营、专业化管理和协同化运作，有效提升重组企业的发展质量、效率和动力。
四是尊重企业文化差异，通过文化创新和党的领导形成统一的凝聚力、向心力和发展合力。战略性重组要高度重视煤炭和煤电企业由于各种历史原因和现实条件形成的文化差异，通过文化创新、加强党的领导和建设，扎实推进重组企业在经营理念、核心价值观、发展思路等方面的融合贯通和协调统一。
五是注重防范市场垄断风险，有效发挥市场竞争在资源优化配置中的决定性作用。战略性重组要积极引导优势企业重组弱势企业，形成一批规模和竞争力大体相当的大型煤电企业，避免产生对市场具有巨大支配力的“巨无霸”企业。要持续完善煤炭和电力市场机制，使重组企业通过有效竞争不断提升科学决策水平、价值创造能力和经营管理绩效。
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